Jana Zwyrtek Hamplová: Proč se vláda bojí samosprávy? - Legal blog - Legal TV

Jana Zwyrtek Hamplová: Proč se vláda bojí samosprávy?

S advokátkou Janou Zwyrtek Hamplovou, právničkou roku 2019 v oblasti správního práva, o starostech jako ohrožených druzích, kriminalizaci jejich rozhodování i nedostačujícím zákonu o obcích a jeho možné náhradě, která už je napsaná.

Věnujete se zejména právu samospráv. To se postupně vyvíjí i v souvislosti s novelami v jiných právních oblastech. Na co by se z hlediska práva měli připravit starostové, když nově získají tento úřad, spojený s určitou mocí, ale rovněž provázaný se širokou odpovědností?

Nejvíce riskují starostové z malých obcí, kde neexistují rady, a vedle nich samotných tak působí jen zastupitelstva. Starostové pak vykonávají nejen pravomoc svou, ale také pravomoc rady. Sami uzavírají všechny smlouvy o dílo, veškeré pracovně-právní vztahy, nájemní smlouvy a další. Fakticky pak mají v rukou větší moc než třeba primátoři, kteří musí se vším projít radou. A jsou tak vlastně i více chráněni než starostové malých měst, kteří ani nemají, na rozdíl od nich, k ruce odborný aparát. Malých obcí je přitom přes 4500, a tam je starosta opravdu ohrožený druh. Mohou snadno překročit pravomoc, porušit povinnosti při správě cizího majetku, což jsou trestné činy. Starostové malých obcí jsou tedy skutečně ohroženi, protože mají více pravomocí než třeba primátor hlavního města Prahy, ale k tomu mají také odpovídající odpovědnost, snadněji je tak lze stíhat… Když ale porovnáte platy – starostové malých obcí by měli mít víc.

Státní zastupitelství sice říká, že v rámci všech trestních kauz je stíhání zástupců obcí minoritní záležitost, což je možná procentuálně pravda, ale kauzy posledních let pro mě byly úplně nepochopitelné. Takto stíhaným lidem to dva nebo tři roky ničí životy. Veřejného činitele si totiž noviny všimnou vždycky a táhne se to s ním. Říká se přece, že na každém šprochu, pravdy trochu. Ničí to i rodiny. Úplně učebnicový příklad je kauza Postoloprty, kde snad státní zástupkyně zákon o obcích ani neznala. V osvobozujícím rozsudku pak soud představitele města nejen osvobodil, ale zároveň konstatoval, že jejich činnost byla vždy ve prospěch města. Soudy tedy to, co státní zastupitelství kazí, zachraňují, ale podle mne je to pozdě.Lidé si radnice navíc pořád pletou s národními výbory a myslí si, že za všechno můžou starostové, což ale také není pravda. Samospráva je zkrátka ve vývinu, a je třeba říct, že zákon o obcích už nám zdaleka v tomto znění nestačí.

V čem jsou hlavní problémy zákona o obcích?

Je velmi stručný, nedává nám návody na jednotlivá jednání. Nejabsurdnější kauza, stíhaná v roce 2019, která snad letos skončí, spočívá v tom, že starostka v Beskydech v obci Velká Lhota způsobila obci prospěch. Přesvědčila občany, aby dávali obci dary, když přejíždějí po místních silnicích těžkou technikou. Získali tak asi 500 tisíc, nyní je ale za to stíhána. Vytýkají jí, že neoprávněně vybírala poplatky. Přitom ale oni uzavírají darovací smlouvu, stala se z toho místní zvyklost, žádné poplatky. Soudce vůbec nechápal, proč jsme se s tím u něj ocitli, a také ji osvobodil. Přesto se státní zástupce ještě odvolal. Nechápu, proč u nás tak jdeme po lidech, kteří něco dobrého opravdu dělají. Už stíhání za to, že své obci způsobila prospěch, je přece absurdní. Znovu se na tomto případu ukazuje, že samosprávu prakticky nikdo nezná, a zákon o obcích je pro státní zástupce nečitelný. Skoro 20 let jsem byla zastupitelkou a rok jsem starostovala, díky tomu mám se samosprávou hluboké zkušenosti. Ostatní advokáti mi mnohdy volají a ptají se mě třeba na to, kdo má jaké smlouvy schvalovat. Je to složitý obor, to přiznávám. I proto, že jde o obor po desítkách let nový.

Věnujete se mu už od studia. Co vás na něm lákalo?

Za minulého režimu jsem pracovala asi čtyři roky na sociálním odboru na národním výboru. Mám prostě typově tzv. samaritánskou povahu, tedy je mi blízké pomáhat lidem. Tam jsem tehdy taky mohla pomáhat – rodinám, babičkám… A u toho jsem chtěla studovat. Když jsem se dostala do prvního ročníku na právnickou fakultu, proběhla sametová revoluce. Byla jsem tedy v té první vlně nového práva, navíc v roce 1990 byla obnovena samospráva. Díky své předchozí pracovní zkušenosti jsem si uvědomovala, co přináší ta nová, po 50 letech znovu vykopaná samospráva. A začala se jí už na fakultě cíleně věnovat, i diplomovou práci jsem psala na téma Orgány obce. Odborně mne vedl pozdější předseda Legislativní rady vlády a náměstek ministrů vnitra Pavel Zářecký. Hodně mi otevíral oči, jak se mám na ta témata dívat. Říkal mi, takhle se na to nekoukejte, teď je ta obec samostatná, zapomeňte na národní výbory. Začalo mě to hrozně bavit, a on mi tehdy doporučoval, ať se oboru věnuji, že pro něj mám vlohy. Tak jsem ho poslechla, protože samospráva mne opravdu pohltila.

Jak už jste zmiňovala, samosprávu jste si vyzkoušela i aktivně. Také jste byla zhruba rok poslankyní. Co by tedy šlo, při vaší znalosti praxe i legislativního procesu, se zákonem o obcích dělat, aby fungoval lépe?

Ano, byla jsem kdysi ve sněmovně, přibližně rok, a už nikdy více. Je to obrovská ztráta času pro člověka, který je akční a potřebuje vidět výsledky. Blízký je mi spíše Senát, spolupracuji s řadou senátorů, ústavní stížnost na novelu zákona o střetu zájmů, kterou zastupuji, podepsalo 47 z nich. A nový zákon o obcích jsem už dokonce sama napsala, mám ho v šuplíku. Ten připravený je. Vznikl v rámci projektu Akademie samospráv, který sponzoroval senátor Ivo Valenta. Ukázala jsem mu samosprávu trochu jinýma očima, a on se pro ten můj pohled nadchnul. A protože mi současně důvěřoval, dal mi peníze, a to nemalé, na to, abych objela celou republiku se svými přednáškami. Také mi vytvořil prostor, abych mohla sednout a napsat onen nový zákon. Ten návrh samozřejmě nemusí být dokonalý, ale je v něm například napsáno, jak mají starostové postupovat v situacích, které zákon doposud neupravuje. Nevzdávám se naděje, že tento návrh zákona protlačíme právě prostřednictvím Senátu do Poslanecké sněmovny. Určitou chvíli jsem dokonce uvažovala, že bych kvůli samosprávě do Senátu kandidovala, ale toto rozhodnutí zatím nepadlo. Za nový zákon ale budu rozhodně lobbovat.

Jaké jsou hlavní body vaše návrhu zákona o obcích? V čem se liší od toho současného?

Je více návodný. Ten současný vzbuzuje množství otázek, třeba výbory odbývá jednou větou, stejně tak jednací řády, neupravuje pozici místostarosty, nelogicky rozděluje pravomoci, a nereflektuje to, že zastupitelstvo je nejvyšší orgán obce. A tak dále. Bylo by přitom vhodné uvést, pokud jde o jednací řády, co v nich minimálně má být, stejně jako definovat minimální obsah zápisu, usnesení… Obce improvizují, a dostávají se často na hradu zákona, aniž si to vůbec uvědomí. Současný zákon také mnoho věcí opomíjí. Třeba ona pozice místostarosty je upravena tak, že kdyby mu zastupitelstvo opomnělo dát pravomoci, tak místostarosta by měl striktně podle zákona sedět na radnici, nedělat vůbec nic a čekat, až bude starosta nepřítomen. Starosta není jeho nadřízený, v zákoně by měla podle mě být klauzule, že starosta smí místostarostu pověřit určitými úkoly. To dnes nesmí, může tak učinit pouze zastupitelstvo. V praxi se to děje úplně jinak, neformálně, ale paradoxně je to mimo zákon. Tedy shrnula bych to asi tak – jsem praktik, a vím, že zákon o obcích je určený pro naprosté právní laiky. Chtěla bych proto, aby byl zákon hlavně srozumitelný a dával odpovědi na otázky, které mi starostové posílají po stovkách, a které začínají „co máme dělat, když…“. Tedy přeji si, aby byl zákon opravdu více návodný, podrobnější a to, co se dnes v praxi děje improvizačně, aby bylo jasně dané. Všímám si ale toho, že to teď není na pořadu dne. Naopak se vytvářejí zákony, které od práci v samosprávě odrazují. Například novela zákona o střetu zájmů, která nutí starosty a tím i jejich blízké svlékat se tzv. do naha. Ústavní stížnost proti této aktuální novele by ale měla být rozhodnuta už do konce března, tak jsem zvědavá, jak Ústavní soud proti tomuto trendu zasáhne.

Na čem jste ústavní stížnosti postavili?

V ústavní stížnosti ani tak nejde o starosty, ale i o řadové členy rady obcí a měst, a i proto ji senátoři tak mohutně podpořili. Chtít po těchto lidech přehledy majetků, aby k těmto přehledů měl každý anonymně přístup, je šílenost – pokud tedy nechceme samosprávu paralyzovat tím, že všichni schopní lidé z ní odejdou. Navíc tím, že starosta a tito lidé přiznávají veškerý svůj majetek, přiznávají rovněž majetek ze společného jmění manželů, tedy zákon zasahuje i nepovinné osoby, manžele a děti. Považuji to za protiústavní, a rovněž ústavním právníkům to připadá jako zásadní argument. Ale jak jsem říkala, zákon umíme nejenom napadnout, ale i napsat. Jde teď o to, aby se ve společnosti ukázala vůle, že je důležité, aby samospráva fungovala. Silná samospráva je ale pro vládu, a nezáleží na tom čí, někdy hodně nepohodlná a až nebezpečná svou autoritou u lidí. Několik let je tak spíše trendem ji oslabovat, zahrnovat spoustou povinností, o nesmyslných trestních řízeních nemluvě, a dotační kontroly jsou opravdu až neuvěřitelné. Prostě mám pocit, že ze samosprávy chce někdo dělat opět podřízené národní výbory. Každé vládě totiž může silná samospráva konkurovat, takže ji každá vláda podvědomě či vědomě silnou spíše nechce. A samospráva se nesmí dát.

Podle vás tedy jde o určitý souboj o moc?

Přesně tak. Jsem zastáncem silné samosprávy, protože ta je občanovi nejblíže. Zná region. Když přijde potopa, tak samospráva ví, co se má dělat. A i kdyby vláda nefungovala, samospráva to zachrání. Poslední roky ale cítím trend, aby byla samospráva slabá, dokonce cítím zájem, aby malé obce nebyly vůbec, aby se spojovaly, a to se mi velmi nelíbí. Jsem až tak zastánce samostatnosti v rozhodování, že jsem například proti zákonu o zadávání veřejných zakázek. Dobře, máme nějaké lumpy, kteří by své moci v obcích zneužili, ale samospráva má největší důvěru lidí, věří jí 86 procent občanů, takže i za cenu, že pár lidí volnější úpravy zneužije, je jinak samostatné rozhodování obcí a měst přínosem pro celou společnost. Třeba ve věci oněch zakázek – je lépe vzít o něco dražší, ale prověřenou firmu místní a kvalitní, než nutit obce, aby daly práci na svém území levnému šuntu bůhví odkud, a to jen proto, že nabídne nejméně. Pak taky ty stavby vypadají. Místo, aby se na spolehlivosti samosprávy a důvěře v ní stavělo, tak se samospráva oslabuje. A myslím, že naprosto cíleně.

Samospráva by tedy měla dostat do rukou silnější nástroje?

Třeba veřejné zakázky by měla mít možnost rozhodovat, jak by chtěla, pouze by měla mít přísnou povinnost svou volbu dodavatele odůvodnit. Odmítnout třeba nejlevnější nabídku, protože by šlo o nekvalitní práci, nebo stavět na dobrých zkušenostech. Tedy podobně, jako odůvodňuje odchylku od ceny v místě a čase obvyklé, by měla mít možnost odůvodňovat všechny své kroky, a dělat si, co opravdu považuje za správné. Také bych zrušila všechny dotace a peníze bych dala přímo samosprávám. Není důvod, aby veškerá města najednou chystala sociální bydlení, protože jsou na to zrovna dotace, místo toho, aby peníze směřovaly tam, kde je potřebují. To vše říkám s vědomím, že by tato svoboda byla za cenu, že pár procent lidí toho zneužije. Stát už pak musí mít mechanismy, aby tomu dokázal bránit a například trestnou činnost, tu skutečnou, odhalil. Ale více jak 90 procent bude perfektních, logických, srozumitelných, a to za to stojí. Takto to prosazuji, ale oni mě moc neradi slyší. Všechno se chce sešněrované, a předem se raději předpokládá, že krást a podvádět budou všichni. S úsměvem říkám, že podle sebe soudím tebe. Ale v samosprávě jsou vedle, jak ta jedle. Tam těm lidem opravdu o ty obce a města jde, a pokud ne, brzy skončí. Lidi jim to neodpustí.

Mluvila jste o příštích senátních volbách, nebudete v nich tedy kandidovat?

Zatím říkám ne. Ale je to jediná věc, kterou v budoucnu nevylučuji. Ale to by musela být vhodná konstelace. Už nyní mi mnoho senátorů i poslanců napříč spektrem pomáhá otevírat dveře na ministerstva, vedle zmiňovaného Iva Valenty výborně spolupracuji třeba i se senátorkou Jitkou Seitlovou, poslancem Pavlem Růžičkou, senátorem Janem Voseckým a dalšími v regionech… Samozřejmě vím, že kdybych byla přímo u toho, mohla bych víc. Ale zatím se vidím potřebnější jinde, přímo v terénu, nechci tedy těmito úvahami ztrácet čas. I když funkce senátorky by mi advokátní praxi vykonávat nebránila.

Vraťme se ale ještě k justici. Na webu své advokátní kanceláře máte uvedeno, že jste dosáhla i některých významných judikátů. Na které z nich jste opravdu hrdá?

Krátce poté, co jsem otevřela kancelář, se mi hned podařilo vyhrát řízení u Ústavního soudu. Šlo o případ Dolní Bečvy, který se týkal neplatnosti podpisu starosty bez schválení příslušného orgánu obce. Dnes je to už naprosto jasné, ale tehdy nebylo. Starosta tehdy za obec podepsal několik směnek a předchozí advokáti prohrávali, protože se soustředili na směnečné právo. To já jsem nechala být a soustředila jsem se na zákon o obcích. To jednání jsem napadla s tím, že starosta nemůže sám vytvářet vůli obce, když vedle něj působí ještě zastupitelstvo. S novým starostou jsme se tehdy pod stole drželi za ruce, jeden více nervózní než druhý, protože tam šlo o obrovské majetky, například o oblast sochy Radegasta. Tehdejší ústavní soudce Pavel Varvařovský řekl, že „naše mladá paní kolegyně nám ukázala světlo na konci tunelu“. Získala jsem obrovské sebevědomí, potvrdili mi, že mám správné logické uvažování, a proto byl tento verdikt velmi důležitý pro mou další profesní kariéru. A ty další judikáty byly vlastně o tomtéž – o jiném pohledu na zákon o obcích a samu podstatu samosprávy. Před dvěma lety jsme například vyhráli u Ústavního soudu pro město Pelhřimov. V podstatě šlo o to, že stát je povinen starat se o své stromy, i když jsou na veřejném prostranství v obci. Jinými slovy, že stát odpovídá za svůj majetek, je-li jeho vlastníkem, a nemůže po samosprávě chtít, aby za něj tito péči platila. I v případě Pelhřimova šlo nejdříve o několik proher, poté jsme to ale postavili na ústavním principu, který už mám pod kůží, a uspěli jsme u Ústavního soudu s tím, že stát je povinen starat se jako vlastník. Ta věta je ale přece naprosto logická, každý vlastník se musí starat. Stát si tedy někdy hraje na to, co není. A já jsem hrdá na to, že takovýmito rozsudky, kterých mám ještě více, mu utínám tu pýchu.

A vracíte do práva zdravý rozum?

Ano, na to jsem obzvláště pyšná, když se to povede. Pokud dostanu výjimečnou kauzu, v první chvíli se proto, lidově řečeno, vykašlu na paragrafy, a zamyslím se nad tím, jak by to mělo být logicky, morálně, prostě spravedlivě. A až pak se na to snažím ty paragrafy napasovat. U obcí mám tu výhodu, že na mé straně často stojí také Ústava. Já ji dokonce používám často jako vůbec první zdroj práva, než se do něčeho dám. Tam by totiž ten zdravý rozum měl být. A jsem ráda, že obce mi ty kauzy svěřují, a mají odvahu jít někdy se mnou proti proudu pohodlně tvrzených výkladů. Ty naše jsou více tzv. nepohodlné, ale mají hlavu a patu. Momentálně řešíme dva takové jiné pohledy, které podle mne skončí až u Ústavního soudu – závaznost stanovisek ministerstev pro rozhodování ve správních řízeních, kdy závaznost považujeme za nedůvodný zásah do volného uvážení daného úředníka, který vydává rozhodnutí, a další oblast je dotační – nesouhlasíme s tím, že vše, v čem udělá obec formální chybu, je porušením rozpočtové kázně, jak nedávno řekl v rozšířeném kolegiu Nejvyšší správní soud. Nemám totiž ráda pohodlné paušalizování – každý případ je prostě jiný, a soudy se tak na něj musí dívat.

BOXY:

Je majetkové „svlékání se“ starostů „do naha“ protiústavní?

„Tím, že starosta a radní přiznávají veškerý svůj majetek, přiznávají rovněž majetek ze společného jmění manželů, tedy zákon zasahuje i nepovinné osoby, manžele a děti. Považuji to za protiústavní, a rovněž ústavním právníkům to připadá jako zásadní argument,“ říká v rozhovoru advokátka Jana Zwyrtek Hamplová.

Co ze zákona o obcích porušuje většina měst?

„Pozice místostarosty je upravena tak, že kdyby mu zastupitelstvo opomnělo dát pravomoci, tak místostarosta by měl striktně podle zákona sedět na radnici, nedělat vůbec nic a čekat, až bude starosta nepřítomen. Starosta není jeho nadřízený, v zákoně by měla podle mě být klauzule, že starosta smí místostarostu pověřit určitými úkoly. To dnes nesmí, může tak učinit pouze zastupitelstvo. V praxi se to děje úplně jinak, neformálně, ale paradoxně je to mimo zákon,“ říká v rozhovoru advokátka Jana Zwyrtek Hamplová.

Připravujeme

Zde můžete položit dotaz hostům připravovaných relací Cui bono z oblasti:

  • justice
  • byznysu
  • správy majetku